Als Instrumente zur Begegnung der Coronavirus-Pandemie werden Tracking-Ansätze heiß diskutiert. Was hinter der Technik der massenweisen Ortung von Smartphones steckt, was sie für die Bekämpfung der Ausbreitung des Virus verspricht und welche rechtlichen Herausforderungen es beim Einsatz gibt, erklären Stephan Dreyer und Florian Wittner. Dabei berühren sie auch die Frage, ob der Staat die BürgerInnen zum Einsatz von Tracking-Software tatsächlich verpflichten könnte.

 

Über welche Tracking-Technologien wird diskutiert?

Tracking bedeutet zunächst, dass ein bestimmter Nutzer oder eine bestimmte Nutzerin eines Endgeräts oder einer App ständig oder über einen gewissen Zeitraum verfolgt werden kann. In den jetzigen Diskussionen geht es vor allem um die Ortung des Nutzers und die Aufzeichnung seiner Ortsveränderungen. Dabei werden im Kern drei unterschiedliche Tracking-Technologien genannt.

1. Tracking der Mobilfunkstandorte durch Mobilfunkanbieter: Mobilfunkgeräte wie Handys und Smartphones müssen sich in einer Basisstation (z.B. Mobilfunkmast) eines Mobilfunknetzes einbuchen, um eine Sprach- oder Datenverbindung über das jeweilige Netz aufzubauen und erreichbar zu sein. Diese Daten, sogenannte Mobilfunkstandortdaten, werden von den Netzanbietern in Datenbanken gespeichert. Die Informationen über die in einer Basisstation eingebuchten Endgeräte und die Position dieser Basis auf einer Karte können dabei helfen, einen Überblick über Bewegungen einzelner Mobilfunkteilnehmer und Bewegungsmuster auch großer Teilnehmergruppen zu erlangen.

2. Tracking der GPS-Koordinaten und W-LAN-Netze durch eine App
Praktisch alle Smartphones verfügen seit vielen Jahren über eingebaute GPS-Empfänger und W-LAN-Möglichkeiten. Apps können Tracking-Technologien nutzen, bei denen über GPS-Daten oder das Wissen über den Standort von W-LAN-Verbindungen, die das Smartphone “sieht”, relativ genaue Standortdaten des Geräts ermittelt und gespeichert werden können. 

3. Verfolgung der Annäherung an andere Geräte
Smartphones verfügen auch über den Verbindungsstandard Bluetooth, über den Verbindungen mit Geräten in der Nähe hergestellt werden können, z.B. zu Kopfhörern oder Freisprecheinrichtungen. Über den Standard lassen sich alle in der Nähe befindlichen Geräte mit Bluetooth-Signal erkennen. Auf dem Smartphone installierte Apps können diese Geräte bzw. deren Kennungen speichern und so ein Logbuch mit Begegnungen anderer Geräte erstellen. Haben mehrere Teilnehmer eine solche App installiert, können bewußte und unbewußte Kontakte zwischen Personen bzw. deren Endgeräten dokumentiert werden. Wird bei einer dieser Person nachträglich eine Infektion festgestellt, können deren Kontakte der letzten Tage darauf hingewiesen werden. Bei derartigen Apps zur Kontaktrückverfolgung geht es also nicht um die Lokalisierung von Endgeräten, sondern um die Protokollierung von Begegnungen mit Dritten.
 

Welche dieser Tracking-Technologien verspricht welche Effekte?

Beim Tracking der Mobilfunkstandorte durch Mobilfunkanbieter entstehen auf Seiten des Netzbetreibers großflächige, vor allem regionale und überregionale Bewegungsmuster. Die Lokalisierung der einzelnen Handy-NutzerInnen bleibt ungenau, da die Basisstationen mit ihren Funkzellen stets größere Flächen abdecken und das Einbuchen eines Endgeräts in die eine oder andere verfügbare Funkzelle auch von der räumlichen Umgebung direkt vor Ort abhängt. Aussagekräftige lokale Bewegungsprofile oder Erkenntnisse über Kontakte zwischen einzelnen NutzerInnen lassen sich aus diesen Daten kaum lesen; Aussagen und Vorhersagen zu lokalen und nachvollziehbaren Infektionsketten sind so nur begrenzt möglich. Auch für die Überwachung der Einhaltung von Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen ist diese Technik nur zum Teil geeignet. 
 
Nutzt eine App das Tracking der GPS-Koordinaten und/oder W-LAN-Netze, kann der App-Anbieter mit Hilfe der Speicherung und Auswertung dieser ortsbezogenen Daten sehr genaue Bewegungsprofile einzelner NutzerInnen erstellen und - bei entsprechendem Abgleich - auch Aussagen darüber machen, in wessen ungefährer Nähe sich ein Nutzer oder eine Nutzerin befunden hat. Solche Begegnungserkenntnisse wären aber nicht zwingend aussagekräftig, da NutzerInnen mit ähnlichen GPS-Koordinaten oder im gleichen W-LAN-Netz dennoch räumlich getrennt voneinander gewesen sein können (z.B. unterschiedliche Räume oder Stockwerke). Für Aussagen zu lokalen individuellen Bewegungsprofilen eignet sich diese Technik hingegen sehr gut. Führt man die entsprechenden Daten zusammen, erhält der App-Anbieter aussagekräftige lokale und regionale Bewegungsmuster, die dabei helfen können, potentielle Infektionsherde oder “Hot Spots” auszumachen. Auch eine rudimentäre Überwachung jedenfalls der Ausgangsbeschränkungen generell oder etwaiger Bewegungsverläufe bereits als positiv erkannter Infizierter erscheinen mit diesem Ansatz möglich.
 
Bei der Verfolgung der Annäherung an andere Geräte, der sog. Kontaktverfolgung, sind unterschiedliche Szenarien denkbar. Zum einen könnten die Endgeräte infizierter Personen bei Annäherung durch Dritte bei diesen Alarm schlagen und auf ein Infektionsrisiko hinweisen (ad hoc-Erkennung). Zum anderen ermöglichen entsprechende Apps im Nachhinein das Zurückverfolgen von ggf. riskanten Begegnungen: Wird bei einem Nutzer oder einer Nutzerin eine Covid-19-Infektion festgestellt, können anhand der Aufzeichnungen einer solchen App diejenigen Geräte ausgemacht werden, die sich in den vergangenen Tagen in der Nähe der jetzt infizierten Person aufgehalten haben. Die entsprechenden Endnutzer können so nachträglich auf ein mögliches Infektionsrisiko hingewiesen werden.

Dabei wären unterschiedliche Risikolevel in Abhängigkeit der Begegnungsdauer und -nähe denkbar, zum Beispiel mehr als fünfzehn Minuten Kontakt mit unter zwei Metern Abstand. Zu bedenken bleibt dabei, dass die eingesetzte Bluetooth-Technik keine genauen Angaben zur räumlichen Entfernung eines anderen Geräts machen kann; so können bereits kleine Hindernisse die Entfernungsberechnung verwässern. Grundsätzlich erlaubt die Technik also ex post-Aussagen über mögliche nähere Kontakte mit infizierten Personen, wodurch eine deutliche Erhöhung der Treffsicherheit von Selbstquarantäneempfehlungen erzielt werden könnte. Die Daten erlauben aber nicht ohne Weiteres konkrete Aussagen zu Infektionsherden oder “Hot Spots” oder Vorhersagen zu Infektionsketten.
 
Deutlich wird hier bereits, dass die Effekte dieser Techniken durchaus verschiedene Ebenen und AkteurInnen betreffen: Teils wirken sie auf Mikroebene, d.h. beim Einzelnen und helfen dem individuellen Nutzer bei notwendigen Verhaltensänderungen wie der Begegnung mit infizierten Personen oder dem Aufenthalt an Orten in der Nähe zu Infizierten. Teils wirken sie auf Makroebene und helfen insbesondere dem Staat bei der Analyse von potentiellen Infektionsherden, Hot Spots, der Nachvollziehbarkeit von Infektionsketten sowie der Kontrolle der Wirksamkeit der Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen. Die am wenigsten einschneidende und bisher am konkretesten diskutierte Methode der Kontaktverfolgung dürfte dabei primär auf die Mikro-Ebene beschränkt sein.
 

Welche Voraussetzungen wären zu schaffen, damit diese Technologien relevante Effekte erzielen können?

Beim Tracking der Mobilfunkstandorte liegen alle Voraussetzungen im Prinzip bereits vor. Das Speichern der Standortdaten im Home Location Register (HLR) ist - aus technischen Gründen - notwendige ständige Praxis, die Daten stehen grundsätzlich zur Verfügung. Um abschließende Aussagen zu regionalen und überregionalen Bewegungsmustern zu geben, müssten allerdings alle Netzanbieter mitmachen.
 
Für effektive Erkenntnisse aus dem Tracking von GPS-Koordinaten und W-LAN-Netzen durch eine App oder ein Betriebssystem bedürfte es vor allem einer großen Verbreitung der entsprechenden Software. Solange nur vereinzelt Freiwillige die Software nutzen, begrenzen die zusammengeführten Daten die Aussagekraft der Erkenntnisse oder verzerren die Ergebnisse. Dass viel genutzte Apps durchaus in der Lage sind, aufschlussreiche Übersichten über das Bewegungsverhalten zu erbringen, konnten jüngst die Auswertungen der Standortdaten von Google Android-Smartphones zeigen.
 
Auch bei Apps zur Kontaktverfolgung ist eine zentrale Voraussetzung ihrer Wirksamkeit die weite Verbreitung der entsprechenden Software: Nehmen zu wenige Personen an dieser Form des Annäherungsmonitorings teil, würde der Effekt der App deutlich geschmälert, vor allem in Fällen, in denen bei einem Nicht-Teilnehmer eine Infektion festgestellt würde. Das erhöhte aktuelle oder nachträglich ermittelte Infektionsrisiko für Dritte wäre in diesen Fällen nicht über die App abbildbar. Ein weiterer Aspekt ist die Frage, wie der Umstand einer Infektion der App gegenüber bekannt gemacht wird. Wir das Einpflegen der Information über eine gesicherte Covid-19-Infektion nicht nur durch staatliche Stellen wie das Gesundheitsamt übernommen, drohen Trolle, die sich einen “viralen” Spaß erlauben, das System mit Falschinformationen zu füllen und so im schlimmsten Fall eine Panik auszulösen.
 

Welchen rechtlichen Bedenken begegnet der Einsatz dieser Technologien?

Durch das Tracking der Mobilfunkstandorte auf Seiten der Mobilfunkanbieter ist es möglich, grobe Bewegungsprofile einzelner Mobilfunkteilnehmer zu erhalten. Zwar ist die Genauigkeit der Positionsbestimmung auf einige hundert Meter nicht dazu geeignet, etwa den genauen Aufenthalts- oder Wohnort auszumachen, je nach Bewegungsprofil ist eine Identifizierung der betroffenen Person aber recht einfach möglich, z.B. durch Triangulation von Wohnort, Arbeitsstätte und Fahrtweg. Die Mobilfunkanbieter verfügen über das oben angesprochene Home Location Register zudem über die Möglichkeit, die Standortdaten mit eindeutig identifizierbaren Daten abzugleichen, etwa der IMEI-Nummer des Endgeräts.
 
Im Rahmen des Trackings der GPS-Koordinaten und in der Nähe des Endgeräts befindlichen W-LAN-Netze durch eine App sind sehr genaue Bewegungsprofile einzelner App-TeilnehmerInnen möglich. Hier liegt ein starker Eingriff in die Privatsphäre vor, da einzelne Personen ohne weiteres identifizierbar und so ihre gesamten Bewegungen verfolgbar sind. 
 
Bei der Annäherungsverfolgung an andere Geräte kommt es auf die Ausgestaltung der App an. Theoretisch ließe sich eine solche App pseudonymisiert betreiben, d.h. Umgebungskontakte der letzten Tage einer infizierten Person werden nur anhand etwa einer ID identifiziert und benachrichtigt. Es bleiben aber auch trotz Pseudonymisierung Risiken für Stigmatisierungseffekte, unabhängig davon, ob die App eine nachträgliche Mitteilung oder eine Live-Warnung versendet. Auch im ersten Fall ist für die benachrichtigte Person ggf. erkennbar, um welchen Kontakt es sich bei der infizierten Person handeln mag (etwa, weil in den vergangenen Tagen überhaupt nur eine Person getroffen wurde), oder einsehbare Bewegungsprofile lassen Rückschlüsse auf Einzelpersonen zu.

Hier könnten handfeste Nachteile in Form von Anfeindungen oder Diskriminierungen drohen, wie es etwa in Südkorea vorgekommen ist. Im zweiten Fall lässt die Live-Warnung eine sofortige Identifizierung zu, wenn der oder die Betroffene die einzige zusätzliche Person auf der Straße ist oder ein ansonsten leeres Geschäft betritt (wobei sich hier die Frage stellt, inwieweit die Person nicht ohnehin unter einer angeordneten Quarantäne stehen sollte). Der Chaos Computer Club hat eine Liste der wichtigsten Prüfsteine für eine möglichst grundrechtsschonende Ausgestaltung von Tracking-Apps veröffentlicht.
 
Allen Technologien ist gemein, dass sie auf die Verarbeitung personenbezogener – wenn auch ggf. pseudonymisierter – Daten, angewiesen sind, die sich auf Endgeräten befinden. Sie müssten daher in erster Linie den Anforderungen der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO), dem Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) sowie, im Falle einer europäischen Lösung wie dem derzeit in Entwicklung befindlichen Pepp-PT (Pan European Privacy Protecting Proximity Tracing), anderer nationaler Datenschutzgesetzgebungen entsprechen. Im Falle eines auf freiwilliger Nutzung basierenden Modells wäre die Legitimierung durch die Einwilligung der Nutzer gem. Art. 6 Abs. 1 lit. a DSGVO die naheliegendste Möglichkeit. Zur deren Wirksamkeit müssten die Betroffenen vor allem ausreichend über die verarbeiteten Daten und die Zwecke der Verarbeitung informiert werden und die Möglichkeit erhalten, die Verarbeitung durch Widerruf ihrer Einwilligung jederzeit zu beenden.
 

Ausblick: Kann der Staat Corona-Tracking verordnen?

Derzeit befindet sich das bereits angesprochene Pepp-PT-Projekt europaweit konkret in der Entwicklung und hat das Potential und offenbar den politischen Rückenwind, zeitnah flächendeckend eingesetzt werden zu können. Es setzt auf die oben beschriebene Methode der Kontaktverfolgung via pseudonymer und temporärer Geräte-IDs, die bei Vorliegen der Mindestkontaktdauer und -entfernung unter den Endgeräten der Personen ausgetauscht werden. Nach derzeitigem Ansatz soll ihre Nutzung freiwillig erfolgen; auch die Politik preist allerorten die hohe Bedeutung eines freiwilligen Modells gegenüber einer auf Zwang beruhenden Nutzung.

Hinsichtlich der Effektivität eines solchen Modells wird auf Umfragen verwiesen, nach denen etwa 70% der Bevölkerung zur Nutzung bereit wären. Ob diese Zahl in der Praxis - insbesondere mit Blick auf Bevölkerungsanteile ohne Smartphones (zu denen insbesondere Risikogruppen wie Menschen über 70 Jahren gehören) wirklich erreicht würde und ob, wie ebenfalls kommuniziert wird, bereits eine Nutzungsquote von 60% einen hohen Wirksamkeitsgrad versprechen würde, bleibt abzuwarten. 
 
Einer gesetzlichen Pflicht zur Installation einer bestimmten App stehen rechtliche Bedenken und wichtige Anschlussfragen hinsichtlich ihrer Durchsetzbarkeit entgegen. Eine Gesetzesnorm, die alle BürgerInnen zur Installation verpflichtet, erschiene als starker unmittelbarer Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung. Durch die vorgeschriebene Installation der Apps auf dem eigenen Endgerät läge zudem ein Eingriff in die Eigentumsfreiheit in Art. 14 Abs. 1 GG vor. Da eine zwangsweise Nutzung der App notwendig auch einen Zwang bedeuten würde, das eigene Smartphone dauerhaft bei sich zu führen und mit aktiviertem Bluetooth bzw. aktivierten Ortungsdaten betriebsbereit zu halten, wäre auch die allgemeine Handlungsfreiheit in Art. 2 Abs. 1 GG betroffen. Durch die Gefahr, bei persönlicher Identifizierung als infizierte Person öffentlich stigmatisiert oder diskriminiert zu werden, käme zudem ein Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 iVm Art. 1 Abs. 1 GG in Betracht. 
 
Diese Eingriffe lassen einen staatlichen Zwang der App-Nutzung nicht grundsätzlich unmöglich erscheinen, weil den Staat mit Blick auf die effektive Sicherung der Gesundheit der Bevölkerung ebenfalls eine Schutzpflicht trifft. Die Vielzahl betroffener Grundrechte und die teils gegebene Schwere der Eingriffe legen es nahe, hier eine explizite und auf den aktuellen Fall der Pandemiebekämpfung begrenzte gesetzliche Grundlage zu fordern, die etwa in das Infektionsschutzgesetz aufgenommen werden könnte. Verfassungsrechtlich wäre mit Blick auf staatliche Schutzpflicht eine tragfähig ausgestaltete Grundlage denkbar. Zentral wären dabei die Begrenzung der Zwecke auf die Pandemiebekämpfung und Vorkehrungen gegen den Missbrauch der erhobenen Daten durch staatliche wie private Stellen.
 
Einwenden ließe sich aber dennoch, dass es verfassungsrechtlich geboten sein könnte, zunächst die Nutzung des freiwilligen App-Modells als milderes Mittel zu auszuprobieren und erst bei Erfolglosigkeit das scharfe Schwert der Zwangsverordnung zu ziehen. Andererseits könnte die Entscheidung zugunsten der einen oder der anderen Variante in Anbetracht der schwer überschaubaren Risikolage und schnell drohenden irreversiblen Entwicklungen bei Misserfolgen auch mit guten Argumenten in den Bereich des gesetzgeberischen Einschätzungsspielraums übergeben werden.

Zuletzt bliebe zu bedenken, dass auch die zwangsweise Nutzung der App nicht alle oben identifizierten Probleme beseitigen würde, da etwa Bevölkerungsgruppen ohne Smartphones weiterhin unbeachtet bleiben würden und vollkommen unklar bliebe, wie die Pflicht in der Praxis durchgesetzt werden würde. Schlimmstenfalls verstärkten staatliche Vollzugsformen die Eingriffe in die Autonomie und Privatsphäre der BürgerInnen dann zusätzlich (polizeiliche Kontrolle, Zwangsmaßnahmen).