Der Funktionsauftrag öffentlich-rechtlichen Rundfunks und europäisches Wettbewerbsrecht

Die Diskussion um die Aufgaben öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene geführt. Rundfunk wird mittlerweile nahezu unumstritten als Dienstleistung im Sinne des europäischen Primärrechts eingestuft und so stellt sich die Frage der Vereinbarkeit der Gebührenfinanzierung mit dem Ziel des freien Wettbewerbs. Diese in erster Linie wirtschaftliche Sichtweise unterscheidet sich von einer am verfassungsrechtlichen Ziel freier Meinungsbildung orientierten Betrachtung und so sind Konflikte vorprogrammiert. Rechtlich geht es um die Frage, inwieweit die Rundfunkgebühr als so genannte staatliche Beihilfe im Sinne des EG-Vertrags anzusehen ist und - wenn dies bejaht werden sollte - inwieweit die Finanzierung der Betätigung der Rundfunkanstalten unter die Ausnahmevorschriften fällt, nach denen unter bestimmten Umständen Beihilfen mit dem freien Markt vereinbar sind.

Deutschland - aber auch andere Mitgliedsstaaten - vertreten bei der Einordnung ihrer Finanzierungssysteme schon lange eine andere Rechtsauffassung als die Kommission. In einem Schreiben hat die Generaldirektion Wettbewerb Anfang 2005 darauf hingewiesen, dass ihrer Meinung nach in bestimmten Bereichen klarer definiert werden müsse, was zum Auftrag der Rundfunkanstalten zähle und daher gebührenfinanziert werde. Zu diesen Bereichen gehören etwa die Online-Betätigung und Angebote digitalen Fernsehens. Bei kommerziellen Betätigungen der Rundfunkanstalten und dem Verhältnis zu den Tochterfirmen beklagt die Kommission mangelnde Transparenz der Mittelflüsse.

Das Hans-Bredow-Institut hat bereits im Jahr 2004 im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung untersucht, inwieweit die Gebührenfinanzierung von Online-Diensten mit dem europäischen Recht vereinbar ist und dabei unter anderem auf das im EG-Vertrag normierte Gebot der Rücksichtnahme abgestellt, das es erforderlich macht, die elementaren verfassungsrechtlichen Grundsätze der Mitgliedsstaaten (wie in Deutschland die Staatsfreiheit des Rundfunks) zu achten. Das Gutachten verneinte die Beihilfequalität der Rundfunkfinanzierung in Deutschland und untersuchte vor allem die Auswirkungen der im EG-Vertrag normierten Gemeinschaftstreue auf die Auslegung der Beihilfekontrolle. Dem Gutachten zufolge ermöglicht es das europäische Recht, den Auftrag öffentlich-rechtlicher Anstalten funktional zu gestalten, so dass bei Änderung der Bedeutung von Diensten für die öffentliche Kommunikation (etwa verstärkte Online-Nutzung) auch der Auftrag angepasst werden kann.

Ausgehend von dieser Arbeit begleiten das Institut und einzelne Mitarbeiter die Entwicklung vom so genannten Beihilfekompromiss, der zur Änderung der rechtlichen Regelungen zum Auftrag öffentlich-rechtlichen Rundfunks im 12. Rundfunkänderungsstatsvertrag führte, bis hin zu den aktuellen Diskussionen um die ersten Drei-Stufen-Tests von ARD und ZDF mit wissenschaftlicher Expertise.